Reading the Evidence on Evidence-based Policy

Publié le lundi 7 août 2017

Auteur : Richard D. French

Professionnel-en-résidence et ancien titulaire de la chaire Paul M. Tellier, Ph.D., sur les affaires et les politiques publiques
Université d'Ottawa

[Dans l'intérêt de la longueur, les citations à l'appui et les références ont été supprimées de cette copie de blog. L'article complet sur ce sujet est disponible auprès de l'auteur à richard.french@uottawa.ca]

Il existe un consensus remarquable selon lequel il s’est avéré, de manière inattendue, difficile d’identifier les succès des politiques fondées sur des données factuelles. Ceux qui, pour la plupart à partir des prémisses normatives de la politique fondée sur des données factuelles, ont étudié de plus près l’utilisation des connaissances scientifiques dans l’élaboration des politiques, ont redécouvert des phénomènes biens connus chez les chercheurs qui étudient l’élaboration de politiques, ce qui peut expliquer cette absence. Il est important de souligner que la grande majorité de ces chercheurs ont motivé leur recherche par une conviction instinctive quant à la valeur de la recherche scientifique dans le domaine de la politique publique.

La proportion des connaissances organisées relative à d’autres formes d’informations au sein des meilleurs processus de prise de décisions est plus modeste que l’imaginent les partisans des politiques fondées sur des données factuelles. Les études entreprises, qui servent de preuves conformes aux normes disciplinaires, sont principalement encadrées pour les comités de rédaction de revues académiques, dont les attentes sont différentes de celles des décideurs politiques. De telles recherches n’abordent pas les problèmes issus de la politique, mais plutôt les phénomènes de recherche. Comme l’explique Andrews (2002, 34) : « l’entreprise scientifique ne produit pas naturellement de l’information utile aux décideurs politiques ; plutôt, l’entreprise scientifique produit des savoirs destinés à la consommation interne. » Les implications politiques d’une recherche sont beaucoup moins convaincantes pour les décideurs politiques que ne le supposent les chercheurs, en partie en raison du fait que les chercheurs n’ont pas une vision très précise de la formulation d’une politique. Comme défend Olivier et al. (2014a, n. p.) : « Il est difficile de défendre les académiques pour leur incompréhension des priorités et processus quant à la politique – une accusation rendue explicite pour la première fois aujourd’hui depuis 20 ans. »

La recherche opère selon un calendrier très éloigné des pressions que crée l’élaboration de politiques. La science sociale en particulier n’est pas cumulative, alors que les sciences naturelles le sont, et sont souvent soumises à des modes. Aaron (1978, 167) arrive à cette conclusion dans son étude de la Guerre contre la pauvreté et les programmes de la Grande Société : « Comme avant et comme toujours, nous devons procéder avec des recherches inadéquates. »

Le modèle linéaire de l’utilisation de la science dans l’élaboration des politiques, un phénomène qui est au coeur de l’approche des politiques basées sur des données factuelles, est très rare. Les partisans de ce type de politique soutiennent que des études ou des résultats de recherches spécifiques peuvent ainsi résoudre ou clarifier les questions dans un domaine politique dans lequel elles entrainent un changement politique spécifique. C’est ce qu’on appelle la fonction “instrumentale” ou “les résolutions de problèmes de la prévue. Cependant, comme le conclut Carol Weiss (Weiss et Bucuvalas, 1980, 155) l’un des pionniers dans ce domaine, “La recherche est rarement utilisée pour influencer délibérément les décisions. Au contraire, il remplit et fournit le contexte  d’où découlent les idées, les concepts et les choix. Elle a appelé cela la fonction “d’illumination.”

La science et la politique sot intimement liées à l’élaboration de politique. Si on les sépare, cela pourrait mener à des effets stérilisants, selon Jasanoff (1990, 230) un autre leader dans le domaine.

Alors que le maintien d’une séparation stricte entre la science et les politiques continuent à fonctionner comme un leitmotiv à travers la littérature sur la politique, le caractère artificiel de cette position ne peut plus être mise en doute. Les études en conseil scientifique nuit à la notion qu’il est possible, en pratique, d’établir des restrictions sur le processus consultatif aux questions techniques, ou que les valeurs subjectives des scientifiques ne sont pas pertinentes dans le cadre de la prise de décision.

Les médecins diffèrent, et des experts scientifiquement qualifiés peuvent être trouvés des deux côtés de plusieurs débats. Des experts provenant de pays différents qui envisagent un même ensemble de faits et de recherche peuvent en fournir des conclusions différentes. Les intérêts en jeu dans le domaine de l’élaboration de politiques trouvent des experts qui comprennent parfaitement la direction dans laquelle leur expertise sera le mieux placée. Si les normes académiques – les exigences idéalisées pour la validité scientifique – sont interprétées selon leurs conclusions logiques, alors il n’y a pas de limites à la contestation technique que pourraient avoir les parties prenantes. La capacité de soutenir une telle contestation peut devenir une question de ressources et non de compétence scientifique. Weingart (2003, 57) conclut :

Cette scientization de la politique [la demande de soutien scientifique pour les politiques], cependant, a eu le résultat surprenant que les décisions politiques ne peuvent pas - comme on pouvait s'y attendre - être faites plus rationnellement, plus sans ambiguïté, plus souvent consensuellement et avec plus de certitude, au contraire, les controverses sur ces décisions deviennent plus intenses et leur manque de fondement dans la science et leurs risques deviennent évidents.

Des disciplines académiques et des ministères et organismes gouvernementaux divisent le monde en morceaux essentiellement arbitraires, qui entrent en conflit les uns avec les autres, et ne garantissent pas la réduction ??. C’est-à-dire, les problèmes politiques, tels qu’ils sont présentés aux décideurs politiques, ne respectent ni les domaines académiques ni l’organisation gouvernementale. Ils privilégient l’interdisciplinarité d’une part et la coopération entre les organismes publics d’autres part, mais la réalisation de l’un ou l’autre n’est nullement évidente. Une étude récente du National Research Council pour le National Academies of the United States (Prewitt et al, 2012, 49), Using Science as Evidence in Public Policy a soutenu que « se concentrer sur la compréhension des arrangements institutionnels – comment les agences, les départements et les institutions politiques impliquées dans l’élaboration des politiques fonctionnent et sont liées les unes aux autres – pourrait être ce qui compte le plus dans l’amélioration de la connexion et de l’élaboration des politiques. Tensensel (2004, 205) a conclut de son étude des efforts déployés en Nouvelle-Zélande dans le but d’établir es priorités en matière de politique de santé : « Comprendre comment les processus politiques traitent des implications divergentes des différents types de connaissances et de preuves est beaucoup plus importante que la question de comment rendre les processus décisionnels plus factuels. »

La question ici va au-delà de l’incommensurabilité des frontières intellectuelles des disciplines académiques et des frontières des mandats des agences dans le secteur public, entre elles ainsi qu’avec la nature des problèmes politiques auxquelles sont confrontés les décideurs politiques. Les institutions telles que les disciplines et les organismes ont leurs propres épistémologies et leurs propres cultures qui réduisent ou augmentent la visibilité des diverses façons de connaître et de faire, ce qui encadre la production et l’utilisation de la recherche scientifique comme preuve.

L’écart entre les deux communautés de recherche et de politique pourrait être mieux comblé par des ressources spécifiquement consacrées à combler ce fossé, telles que la traduction des résultats scientifiques en un langage qui convient au domaine de la politique ou la position des courtiers de connaissances au point de stratégique de rencontre entre la preuve et la politique publique. Cependant, ces stratégies de « mobilisation des connaissances » ont suscité beaucoup de commentaires, à l’effet qu’elles interprètent mal le problème qu’elles prétendent résoudre.

Des relations directes et durables entre les chercheurs et les décideurs est une méthode optimale qui permet l’utilisation de la recherche dans l’élaboration de politiques (on parle aussi de « linkage » ou de modèle de traduction des connaissances). Cela nécessite un « haut degré de persistance et d’endurance de la part des chercheurs » (Davies et al, 2015, 129).

Le contexte des problèmes et de l’élaboration des politiques est primordial pour l’utilisation de la connaissance organisée en tant que preuve. Les preuves utilisées dans l’élaboration des politiques n’ont pas l’applicabilité universelle telle que supposée dans l’idéal scientifique; les partisans de la politique fondée sur des données factuelles qui font la promotion des essais randomisés contrôlés (ERC) en tant que référence en termes de ce qui fonctionne bien pour la politique et pour les programmes crée une hiérarchie des preuves qui simplifie à l’excès à la fois la tâche de fournir des preuve pertinentes et ne réussi pas à expliquer la complexité des différents contextes politiques, de sorte que la validité externe de nombreux ERC est présumée par erreur.

Dans le langage des études politiques, le transfert de politiques (d’une juridiction à l’autre) nécessite une compréhension approfondie des variables contextuelles et des mécanismes sous-jacents aux programmes réussis dans un environnement spécifique. Nancy Cartwright (Cartwright and Hardie, 2012, 45) a examiné minutieusement les idées fausses sur les RCT dont le dogme de la politique fondée sur des données factuelles ne reconnaît pas : « Le conseil orthodoxe est qu’on peut s’attendre à la validité externe si la population cible est suffisamment similaire à la population étudiée. Pour nous la question clé est de savoir dans quelle mesure ce conseil permet de passer de « ça a fonctionné là » à « ça va fonctionner ici. » La réponse est la suivante : vous avez de la chance si cela vous mène quelque part. » Pearce et. Al (2014, 164) nous présente une autre manière de marquer le même point : « Les preuves éclairent le mieux la politique lorsqu’elles sont attentives aux contextes locaux, aux connaissances laïcs et aux exigences politiques aux côtés des données techniques plus abstraites qui sont souvent considérées comme étant le socle des politiques basées sur les données factuelles.

Au minimum, la leçon à tirer de ceci est que (Weiss, 1995, 148) « la recherche ne remporte pas de victoires en l’absence de défenseurs engagés, de travail politique avisé et de contingences heureuses de temps, de lieu et de fonds. » Weiss et Bucuvalas (1980, 10) décrivent ces contingences heureuses de la façon suivante : « Les conditions requises sont la recherche directement pertinente à un sujet de décision, disponible avant le temps de la décisions, qui aborde la question dans les paramètres d’une action réalisable, avec des résultats clairs et sans ambiguïté et connus par les décideurs qui comprennent ses concepts et ses conclusions et qui sont prêts à écouter, qui ne se heurtent pas à des intérêts établis ou des blocs puissants, et qui peuvent être mis en œuvre dans les ressources existantes. Pour Weiss (1945, 146) «  La plupart des recherches sur les politiques sont probablement destinées à disparaitre et à perdre leur douceur dans l’air du désert. »

 

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